Cổng thông tin quan trắc môi trường

nâng cao nhận thức cộng đồng, xã hội hoá công tác bảo vệ môi trường (BVMT) hướng tới sự phát triển bền vững.

I. BÁO CÁO HTMT GIAI ĐOẠN 1994 - 2004

Luật BVMT năm 1994 quy định tại Điều 10: Các cơ quan Nhà nước trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình có trách nhiệm tổ chức điều tra, nghiên cứu, đánh giá HTMT, định kỳ báo cáo với Quốc hội về tình hình môi trường; xác định khu vực bị ô nhiễm môi trường và thông báo cho nhân dân biết; có kế hoạch phòng, chống suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường. Báo cáo HTMT giai đoạn 1994 - 2004 có 3 nhóm: Báo cáo HTMT cấp Quốc gia, Báo cáo HTMT cấp tỉnh, Báo cáo HTMT của Bộ, ngành.

Trước năm 2000, Báo cáo HTMT áp dụng mô hình cấu trúc Áp lực - Hiện trạng - Đáp ứng (do OECD đề xuất). Giai đoạn 2000 - 2004, sử dụng mô hình Áp lực - Hiện trạng - Tác động - Đáp ứng (do UNEP đề xuất) trong xây dựng Báo cáo.

Giai đoạn 1994 - 2004, Báo cáo HTMT chủ yếu trình bày về thực trạng môi trường, chưa phản ánh được đầy đủ diễn biến môi trường, chưa nêu được nhiều tác động của xu hướng này đến sức khoẻ con người, nền kinh tế và các hệ sinh thái cũng như mối quan hệ tương hỗ giữa yếu tố con người, môi trường và xã hội. Hơn nữa, do được xây dựng hàng năm nên giữa các Báo cáo các năm của cùng một cấp có nhiều nội dung trùng lặp, phân tích dàn trải, không đủ chuyên sâu cho từng vấn đề. Do vậy, nhiều ý kiến cho rằng Báo cáo tổng quan các vấn đề môi trường không hiệu quả, chỉ phù hợp khi đánh giá cho kỳ phát triển KT-XH (5 năm); hàng năm chỉ nên có Báo cáo chuyên đề về vấn đề môi trường nổi bật và Báo cáo số liệu môi trường thông qua các chỉ thị môi trường chủ yếu.

Báo cáo được biên soạn và in ấn đơn giản, ít hoặc không có hình ảnh minh họa. Các số liệu được trình bày phần lớn ở dạng bảng, ít đồ thị, khung minh họa nên thiếu tính trực quan, khó theo dõi, so sánh, không chiếm được nhiều cảm tình của người sử dụng.

II. BÁO CÁO HTMT GIAI ĐOẠN 2005 - 2010

Bước sang giai đoạn phát triển mới, đi cùng quá trình tăng trưởng về mọi mặt KT-XH, công tác BVMT cũng có nhiều hướng tiếp cận mới. Luật BVMT sửa đổi được Quốc hội thông qua năm 2005, trong đó quy định: “Bộ TN&MT, định kỳ 5 năm một lần, có trách nhiệm lập Báo cáo môi truờng quốc gia theo kỳ kế hoạch phát triển KT-XH quốc gia để Chính phủ trình Quốc hội; hàng năm lập Báo cáo chuyên đề về môi trường (khoản 2, Điều 101); UBND cấp tỉnh, định kỳ 5 năm một lần, có trách nhiệm lập Báo cáo HTMT theo kỳ kế hoạch phát triển KT-XH của địa phương trình HĐND cùng cấp và báo cáo Bộ TN&MT (khoản 2, Điều 99); Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm lập Báo cáo tình hình tác động môi trường của ngành, lĩnh vực do mình quản lý (khoản 2, Điều 100)”.

Như vậy, theo Luật BVMT, hệ thống Báo cáo HTMT gồm 3 nhóm: Báo cáo môi trường quốc gia (Báo cáo Tổng thể và Báo cáo Chuyên đề); Báo cáo HTMT cấp tỉnh; Báo cáo tình hình tác động môi trường của ngành, lĩnh vực.

Báo cáo Môi trường Quốc gia giai đoạn 2005 - 2010

Từ năm 2005, mô hình D-P-S-I-R (Động lực - Áp lực - Hiện trạng - Tác động - Đáp ứng) là mô hình được lựa chọn trong xây dựng Báo cáo Môi trường Quốc gia (Hình dưới).

Cách thức tổ chức, xây dựng Báo cáo Môi trường quốc gia từ năm 2005 đến nay cũng chặt chẽ và thống nhất theo các bước:

- Hình thành Tổ biên tập: là cơ quan chủ trì xây dựng báo cáo (chịu trách nhiệm chính trong việc biên tập báo cáo);

- Xây dựng, thống nhất cấu trúc và đề cương chi tiết: làm rõ các chương mục, nội dung, số trang dự kiến, thông điệp chính, các nguồn số liệu minh họa,..

- Hình thành các nhóm chuyên gia theo lĩnh vực và vùng, miền;

- Thu thập số liệu từ địa phương, Bộ/ngành và các đơn vị;

- Điều tra, nghiên cứu (nếu cần) để bổ sung thông tin, số liệu cho Báo cáo;

- Xây dựng các báo cáo thành phần làm cơ sở xây dựng các dự thảo Báo cáo;

- Tổ chức lấy ý kiến các dự thảo Báo cáo thông qua Hội thảo hoặc lấy ý kiến bằng văn bản;

- Hoàn thiện Báo cáo (bản Tiếng Việt và Tiếng Anh) và tiến hành chế bản, in ấn;

- Trình Quốc hội, đồng thời, công bố rộng rãi Báo cáo đến các đối tượng sử dụng.

Với cách thức tổ chức nêu trên, từ năm 2005 đến nay, Bộ TN&MT hàng năm đều xây dựng các Báo cáo. Năm 2005, xây dựng Báo cáo tổng quan và Báo cáo chuyên đề “Đa dạng sinh học”; Năm 2006, xây dựng Báo cáo chuyên đề “Hiện trạng môi trường nước 3 lưu vực sông: Cầu; Nhuệ - Đáy và Hệ thống sông Đồng Nai”; Năm 2007 là Báo cáo chuyên đề “Môi trường không khí đô thị Việt Nam”; Năm 2008 xây dựng Báo cáo chuyên đề “Môi trường làng nghề Việt Nam”; Năm 2009 với Báo cáo chuyên đề “Môi trường Khu công nghiệp Việt Nam” và năm 2010 là Báo cáo tổng quan về toàn bộ các vấn đề môi trường.

Quá trình xây dựng Báo cáo 5 năm qua, với hướng tiếp cận và phương pháp luận hiện đại; trình bày đơn giản, khoa học; sử dụng nhiều đồ thị, hình ảnh minh họa với các dẫn chứng cụ thể; đồng thời, công bố rộng rãi Báo cáo đến nhiều đối tượng sử dụng đã hỗ trợ các đại biểu Quốc hội, các cấp Lãnh đạo, các nhà quản lý, các cơ quan, đơn vị, tổ chức từ Trung ương đến địa phương trong quá trình ra quyết định, hoạch định chính sách. Báo cáo cũng giúp cộng đồng nắm rõ và hiểu sâu hơn về các vấn đề môi trường “nổi cộm”.

Báo cáo HTMT cấp tỉnh giai đoạn 2005 - 2010

Thực hiện Luật BVMT sửa đổi năm 2005, công tác xây dựng Báo cáo HTMT địa phương đã có nhiều thay đổi đáng kể. Luật BVMT quy định: “UBND cấp tỉnh, định kỳ 5 năm một lần, có trách nhiệm lập Báo cáo HTMT theo kỳ kế hoạch phát triển KT-XH của địa phương trình HĐND cùng cấp và báo cáo Bộ TN&MT ” đã dẫn đến việc triển khai Luật không thống nhất giữa các địa phương. Nhiều địa phương đã không xây dựng Báo cáo trong giai đoạn 2005 - 2009. Thống kê cho thấy, có đến 27 địa phương không xây dựng một loại Báo cáo môi trường nào trong giai đoạn 2005 - 2009.

Bảng 1. Tình hình xây dựng báo cáo HTMT cấp tỉnh giai đoạn 2005 - 2009   

Từ năm 2005 đến nay, có 15 địa phương xây dựng Báo cáo chuyên đề đều đặn hàng năm: Hà Nội, Tp. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Quảng Ninh, Hà Nam, An Giang, Quảng Trị, Sóc Trăng, Tuyên Quang, Nghệ An, Quảng Nam, Hậu Giang, Hoà Bình, Bắc Ninh, Bình Phước. Tuy nhiên, chỉ 10 địa phương gửi Báo cáo về Bộ TN&MT (Tổng cục Môi trường) trong 4 năm từ 2006 - 2009.

Khó khăn và tồn tại trong quá trình xây dựng Báo cáo

Trong quá trình xây dựng Báo cáo cấp Quốc gia cũng như Báo cáo HTMT địa phương đã gặp một số khó khăn, vướng mắc và tồn tại cần giải quyết, cụ thể:

Cấp Trung ương:

- Một số cấp nhận thức thiếu chính xác, chưa rõ tầm quan trọng của công tác xây dựng Báo cáo HTMT nên đã gây khó khăn trong thuyết minh, bảo vệ ngân sách hàng năm;

- Số liệu sử dụng xây dựng Báo cáo chưa đồng bộ, được khai thác từ nhiều nguồn khác nhau hoặc số liệu rải rác, thiếu hụt dẫn đến rất khó phân tích, nhận định chính xác vấn đề đưa ra trong Báo cáo;

- Thiếu hụt nguồn số liệu của địa phương;

- Một số chuyên gia tham gia xây dựng Báo cáo còn tiếp cận theo phương pháp cũ gây khó khăn cho công tác biên tập.

Cấp Địa phương:

- Kinh phí cho xây dựng Báo cáo HTMT ít hoặc không có;

- Phương pháp luận chưa thống nhất (hầu hết các địa phương không áp dụng theo mô hình D-P-S-I-R), nội dung một số Báo cáo còn sơ sài, chủ yếu mang tính diễn giải, đa số chưa đánh giá được tác động của các vấn đề môi trường đến các mặt như sức khoẻ, KT-XH và hệ sinh thái,..

- Hình thức trình bày, biên soạn, in ấn đơn giản; ít hoặc không có hình ảnh minh hoạ; không đa dạng trong cách thức trình bày số liệu;

- Ít địa phương tổ chức công bố Báo cáo rộng rãi;                   

- Báo cáo chưa được tiến hành đồng bộ dẫn đến tình trạng thiếu hụt thông tin cho công tác xây dựng Báo cáo Môi trường quốc gia hàng năm.

III. NGUYÊN NHÂN

Các Báo cáo HTMT (cấp Quốc gia và cấp Tỉnh) thời gian qua đã đạt được nhiều thành tựu và được ghi nhận thông qua các phản hồi tích cực của người sử dụng. Tuy nhiên, cần thẳng thắn thừa nhận, còn rất nhiều khó khăn, vướng mắc và không ít tồn tại đã bộc lộ trong quá trình xây dựng Báo cáo. Có thể kể ra ở đây 7 nhóm nguyên nhân chính (bao gồm cả nguyên nhân khách quan và chủ quan) dẫn đến tình trạng này:

Một là thay đổi trong cơ cấu tổ chức dẫn đến sự thay đổi đơn vị chịu trách nhiệm xây dựng Báo cáo đã làm phát sinh nhiều vấn đề về kinh nghiệm, năng lực cán bộ, cách thức tổ chức thực hiện, nguồn ngân sách,.. Cấp Trung ương, trách nhiệm xây dựng Báo cáo chuyển từ Cục Môi trường (thuộc Bộ KHCN&MT cũ) sang Vụ Môi trường (Bộ TN&MT) (giai đoạn 2003 - 2004), sau đó là Cục BVMT, Tổng cục Môi trường (Bộ TN&MT) (từ 2005 đến nay). Cấp Địa phương, trách nhiệm xây dựng Báo cáo chuyển từ Sở KHCN&MT sang Sở TN&MT.

Hai là Luật BVMT được sửa đổi năm 2005 dẫn tới sự thay đổi toàn bộ hệ thống xây dựng Báo cáo HTMT. Cấp Trung ương được quy định khá rõ ràng nên đã hình thành hệ thống báo cáo tương đối ổn định và có hiệu quả. Trong khi đó, ở địa phương, quy định trong Luật BVMT đã gây ra sự “hiểu nhầm” và triển khai không thống nhất, vì vậy, nhiều địa phương đã không xây dựng Báo cáo trong các năm từ 2006 - 2009.

Ba là các văn bản hướng dẫn dưới Luật còn thiếu. Các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật BVMT (Nghị định: 80/2006/NĐ-CP, 81/2007/NĐ-CP, 21/2008/NĐ-CP) chưa có hướng dẫn chi tiết cho nội dung xây dựng Báo cáo HTMT.

Cục BVMT trước đây và Tổng cục Môi trường hiện nay đã có một số Công văn hướng dẫn các địa phương xây dựng Báo cáo HTMT. Tuy nhiên, do không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên hiệu lực pháp lý không cao. Chỉ đến ngày 18/3/2010, Thông tư 08/2010/TT-BTNMT của Bộ TN&MT được ban hành, các quy định việc xây dựng Báo cáo Môi trường quốc gia, Báo cáo tình hình tác động môi trường của ngành, lĩnh vực và Báo cáo HTMT cấp tỉnh mới có căn cứ pháp lý chính thức.

Về tài chính, mặc dù có Thông tư 114/2006/TTLT-BTC-BTNMT (mới đây là Thông tư 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT) hướng dẫn quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường có quy định nhiệm vụ chi ngân sách Trung ương, địa phương có dành cho lập Báo cáo môi trường định kỳ nhưng do thiếu các văn bản hướng dẫn công tác xây dựng Báo cáo HTMT dẫn đến thiếu căn cứ pháp lý cho việc phân bổ ngân sách, thiếu thống nhất về quy trình, thủ tục, hình thức và cách thức tổ chức thực hiện việc xây dựng Báo cáo HTMT các cấp.

Bốn là tập huấn cho công tác xây dựng Báo cáo chưa được tổ chức thường xuyên. Năm 2005, 2006, trong khuôn khổ Dự án Thông tin và Báo cáo môi trường (EIR), Cục BVMT đã tổ chức nhiều lớp tập huấn chuyên sâu về công tác xây dựng Báo cáo HTMT cho các cơ quan, cán bộ quản lý các cấp từ Trung ương đến địa phương. Các năm từ 2006 - 2008 thông qua các khóa tập huấn về quản lý môi trường đã lồng ghép nội dung về xây dựng Báo cáo HTMT nhưng do giới hạn về thời gian và kinh phí nên hướng dẫn còn thiếu chi tiết, chưa đáp ứng được yêu cầu của địa phương. Năm 2009, sau khi ban hành hướng dẫn tạm thời, Tổng cục Môi trường mới tổ chức lớp tập huấn riêng về xây dựng Báo cáo HTMT cho các địa phương và Bộ, ngành.

Năm là một số địa phương không có kinh phí xây dựng Báo cáo HTMT hoặc kinh phí được giao quá ít ảnh hưởng đến chất lượng và khả năng công bố, phát hành. Tại một số địa phương, Sở Tài chính không duyệt kinh phí do không có cơ sở pháp lý (do Luật BVMT không quy định); một số địa phương lại quan niệm Báo cáo HTMT là Báo cáo đơn giản nên cấp kinh phí quá thấp (20 - 50 triệu/năm); một số địa phương không phân biệt giữa Báo cáo HTMT và Báo cáo kết quả quan trắc hàng năm nên không cấp kinh phí riêng cho hạng mục xây dựng Báo cáo HTMT.

Sáu là một số cấp chưa thực sự nhận thức được tầm quan trọng của Báo cáo đối với công tác BVMT cũng như công bố, cung cấp thông tin cho các cơ quan quản lý cấp trên và cho cộng đồng.

Bảy là một số Báo cáo HTMT xây dựng với chất lượng chưa cao, hiệu quả thấp nên khó thuyết phục các cấp Lãnh đạo trong thay đổi nhận thức về công tác xây dựng Báo cáo.

IV. ĐỊNH HƯỚNG THỜI GIAN TỚI

Năm 2010, Thông tư 08/2010/TT-BTNMT của Bộ TN&MT quy định việc xây dựng Báo cáo Môi trường quốc gia, Báo cáo tình hình tác động môi trường của ngành, lĩnh vực và Báo cáo HTMT cấp tỉnh đã có hiệu lực, theo đó, công tác xây dựng Báo cáo HTMT sẽ được cải thiện thông qua việc làm rõ trách nhiệm xây dựng Báo cáo của các đơn vị. Tổng cục Môi trường chịu trách nhiệm trước Bộ TN&MT về việc xây dựng Báo cáo Môi trường Quốc gia. Sở TN&MT chịu trách nhiệm trước UBND cấp tỉnh về việc xây dựng Báo cáo HTMT cấp tỉnh.

Thông tư cũng đã làm rõ các loại Báo cáo và tần suất xây dựng Báo cáo: Cấp Trung ương, xây dựng Báo cáo Môi trường quốc gia tổng quan 5 năm và Báo cáo chuyên đề hàng năm. Cấp địa phương, xây dựng Báo cáo HTMT tổng quan 5 năm, Báo cáo số liệu môi trường hàng năm, Báo cáo chuyên đề theo điều kiện của địa phương.

Thông tư cũng đã thống nhất về nội dung và khung báo cáo; làm rõ quy trình và cách thức tổ chức thực hiện; ghi rõ ngân sách cho công tác xây dựng Báo cáo là từ nguồn sự nghiệp môi trường; quy định rõ về tiến độ xây dựng, theo đó, Báo cáo cấp tỉnh hoàn thành trước Báo cáo Quốc gia 6 tháng.

Ngày 11/08/2009, Bộ TN&MT đã ban hành 2 Thông tư: Thông tư 09/2009/TT-BTNMT Quy định về xây dựng và quản lý các chỉ thị môi trường quốc gia và Thông tư 10/2009/TT-BTNMT Quy định về Bộ chỉ thị môi trường quốc gia đối với môi trường không khí, nước mặt lục địa, nước biển ven bờ. Hai Thông tư nêu trên là cơ sở để cấp Trung ương cũng như địa phương thu thập, xây dựng, quản lý, thống nhất các dữ liệu quan trắc; thông tin, dữ liệu thống kê; thông tin, dữ liệu nghiên cứu và thông tin, dữ liệu quản lý môi trường đảm bảo tính nhất quán, liên tục, phù hợp, sẵn có và có thể so sánh. Các chỉ thị môi trường quốc gia sẽ được sử dụng trong đánh giá, theo dõi diễn biến chất lượng môi trường và lập Báo cáo HTMT. Vì vậy, để có được Báo cáo HTMT có chất lượng, các địa phương cần nhanh chóng triển khai và nghiêm túc thực hiện các nội dung đã được quy định tại 2 Thông tư này. Đồng thời, công tác thu thập, bổ sung thông tin cần phải được các cấp, các ngành quan tâm, chú trọng để đảm bảo Bộ chỉ thị môi trường từ Trung ương đến địa phương được cập nhật liên tục, thường xuyên qua các năm.

Công tác xây dựng Báo cáo HTMT ở cấp Quốc gia và địa phương đã được các cấp, các ngành hết sức quan tâm, ủng hộ và có nhiều ý kiến phản hồi tích cực. Qua thời gian, các Báo cáo HTMT ngày càng có nội dung phong phú, huy động được nhiều chuyên gia không chỉ trong lĩnh vực môi trường mà còn trong các lĩnh vực có liên quan trong xây dựng các Báo cáo. Thời gian tới, cùng với quá trình lớn mạnh của ngành môi trường, với sự quan tâm, theo dõi của các cấp, với cách thức tiếp cận và phương pháp luận hiện đại, sự phát triển về  trình độ và kinh nghiệm của đội ngũ biên tập,., các Báo cáo HTMT được xây dựng sẽ là tài liệu không thể thiếu đối với các cấp Lãnh đạo, các nhà quản lý, hỗ trợ quá trình ra quyết định của các cấp từ Trung ương đến địa phương trong lĩnh vực môi trường. Để Báo cáo HTMT có chất lượng ngày càng cao với các nhận định chuyên môn chính xác, phát hiện, đề xuất và kiến nghị được nhiều nội dung quan trọng cần phát huy, thực hiện và giảm thiểu trong lĩnh vực môi trường cần sự nhận thức đúng đắn, sự ủng hộ, nỗ lực, quyết tâm và cố gắng của cả hệ thống từ Trung ương đến địa phương không chỉ trong lĩnh vực môi trường mà còn trong các lĩnh vực có liên quan như khoa học, công nghệ, thông tin, tài chính,..

Hà Nội, tháng 07 năm 2010

TS. Hoàng Dương Tùng, ThS. Lê Hoàng Anh, ThS. Lương Hoàng Tùng

Trung tâm Quan trắc môi trường, Tổng cục Môi trường